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虽然探索发展混合所有制职业院校有多种模式，一些地方典型高职院校取得了初步的办学成果。然而，混合所有制办学在我国仍处于初步探索阶段，因产权界定不清晰、所有制主体划分不明确等原因，其在发展过程中不可避免地会遇到现实困境。
一、政策和法律法规有待完善
目前，国家政策层面明确和肯定了高职院校混合所有制办学的发展方向，但是配套政策和保障性制度尚未出台，混合所有制高职院校的法人属性、产权归属不明，不利于办学主体直视风险和采取规避措施。法律的暂时性缺位致使混合所有制办学实践在国有资产产权保护、社会资本增资扩股等各方面缺乏依据。同时，现有部分法律条文与发展混合所有制的要求不太适应。如吸纳社会力量参与办学的混合所有制高职院校目前既无法适用针对公办院校的相关法规和政策，又可能因国家财政性经费的参与而不符合《民办教育促进法》对民办院校的定性，从而处于“非公又非民”的尴尬地位。
二、改革缺乏内生动力
混合所有制高职院校的办学性质还有待进一步明确，办学主体各怀顾虑，从而导致改革缺乏内生动力。政府担心社会资本的介入会削弱自身对高职院校尤其是公办院校的掌控力，减损教育的公益性，或造成国有资产流失。公办院校普遍担心因改革丧失在财政拨款、项目申报、教职工福利待遇以及管理和领导层行政待遇等方面的原有优势，无兴趣参与。社会资本（包括民办院校）更关心学校资产的保值增值和获取相对独立的办学权限，关注可持续性的盈利和发展，却担心因股比缩小或稀释而失去对学校的控制权，以往的投资被同化，所以不敢或不愿进入该领域。
三、法人治理结构不够健全
现有混合所有制高职院校几乎都采用董事会（理事会）领导下的校长（总经理）负责制，而这种治理模式属于单边治理，崇尚“股东至上”。首先，该治理模式下，无论是政府主管部门的外部监管，还是董事会、监事会、教代会的内部监控都无法切实履职，无法实现监管的目的。其次，虽然实现了所有权和经营权的分离，但信息的不对称使得经营权“自利”行为严重，产生“道德风险”（经济学术语，指在信息不对称情况下，从事经济活动的主体往往会为了最大限度地扩大自身的利益，而产生一些损害他人利益的行为）和“逆向选择”（经济学术语，指由于交易双方信息不对称而导致的市场资源配置扭曲的现象）。再次，混合所有制高职院校既以国有资本作为控股资本，理应在治理结构中体现党委的作用，应当体现政府的宏观调控和指导，然而实践中却普遍忽视了办学主体的实质性重组，没有理清党委会与董事会或理事会的关系，缺乏在法人治理结构优化方面的系统思考。
四、利益分配机制相对滞后
混合所有制办学实践中，具有操作性的资产分配办法和分配权益等尚不明确，社会资本的产权主张和收益回报得不到保障的情况屡有发生。由于目前混合所有制办学模式下产权市场不够完善，且高职院校的产权价值难以量化评估，导致产权流转不顺畅，融资和交易存在困难。对于学校形成的国有资产，国有出资人的权利、义务和报酬目前还未明确，多元投资形成的资产增值部分的处置方式也不够明确，导致社会资本退出难，即便有收益也难以体现。
经济领域混合所有制改革的成功得益于良好的“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”。借鉴经济体制改革的有益经验，可以更好地推进高职院校混合所有制办学进程。地方政府和相关办学主体可以在调研分析基础上，根据自身情况，选择合适的混合所有制办学形式，找到最合脚的那双“鞋”。
（一）发展对策
1 相关的法律、政策和制度
完善法律法规和政策制度是发展混合所有制办学的前提条件。首先，要修订现行教育法律中与发展混合所有制职业院校不相适应的内容，并尽快出台符合中国国情的深化职业院校混合所有制改革的法律文件，对混合所有制院校的法律地位、法人属性、治理结构、产权归属和交易、监管方式等基本内容进行补充规定。其次，各地可根据具体情况探索出台相关政策规定，界定民间资本的基本权益、社会力量办学的准入边界及混合制管理的相关标准。比如，允许混合所有制高职院校在剔除国家政策性补贴后，拿出当年办学收益的20%作为出资人的合理回报，但回报的年奖励金额不宜超过出资人累积出资额为基数的银行一年期贷款基准利率的２倍。再次，建立健全高职院校产权保护和流转制度。邀请第三方评估机构对学校资产尤其是无形资产进行正确评估与核算，明确资产存量与价值，明确知识资本和人力资本的价值，这样才能有效避免国有资产流失，为产权变更和股份制改造提供有效依据。
2 充分调动混合所有制改革中当事各方的积极性
采取相关激励措施是发展混合所有制办学的动力源泉。一是按照教育分类管理原则，兼顾公平，制定出台针对高职院校混合所有制办学的财政扶持、税费优惠等配套政策，根据其办学绩效实行“分级”经费补贴，办学绩效的考核指标包括在校生人数、本地就业人数、社会服务收入等。二是建立社会资本准入职业教育“负面清单”，遵循“法无禁止皆可为”的原则，为社会资本进入职业教育领域提供政策支持。同时充分考虑社会投资的利益诉求，允许在后勤运转、社会培训、校园消费等领域获取一定的营利性收入，调动社会资本的积极性。三是通过学校管理层的高薪聘请、管理层持股，学科带头人、骨干教师的专业入股或员工持股，企业职工与学校教师的交叉任用等途径，调动学校各方的主动性和积极性。
3 完善混合所有制高职院校的法人治理体系
现代高职院校混合所有制办学模式应通过对高职院校的法人属性、结构、机制等进行治理，提升办学质量和效率。在法人属性方面，可以进行分类登记：营利性混合所有制院校登记注册为企业法人，实行“负面清单”管理，放松准入制度；非营利性混合所有制院校登记为事业法人，根据国有资产所占比例不同可以分为公办事业法人和民办事业法人，与纯公办职业院校具有同等法律地位，依法享受相关教育、财税、土地、金融等政策。在治理结构方面，需将党委领导下的校长负责制与教职工参与的董事会、监事会制度有机结合，实行“党委领导，校长负责，董事会及监事会监督”的法人治理结构。配套的治理机制包括领导层的激励约束机制、选聘与解聘机制、绩效评价机制、监督机制、院校自主运行机制、收入分配机制及信息披露机制等。
4 确保高职院校混合所有制改革的程序正义
调动更多的社会资源办好高职院校是混合所有制改革的目的和宗旨，保障当事各方的利益也是为了更好地实现这一目标。但是这种利益保护和分配不能成为管理层恶意收购、国有资产流失、套取国家政策补贴等不良初衷的漏洞。因此，高职院校混合所有制改革要探索建立适宜于教育的产权交易市场，为学校合并、股份转让等资本转移和生产要素流动搭建公平竞争、流通有序的平台。另外，还可以引入第三方评价、监督与公证机制，进一步确保高职院校混合所有制改革在合法合规、程序正义前提下开展，实现投资者的利益回报和资本高效率流转，从而维护当事各方的合法权益。
（二）有效实现形式
1 公办高职院校引入社会资本
公办高职院校通过改制主动引入民营、个体等社会资本，是混合所有制办学改革的主要潮流和趋势。该模式一般是以“公有为主、民有为辅”的混合所有制。主要有以下三种实现形式：
1. 优质公办高职院校吸引社会资本，实现不同层面产权关系上的混合，包括学校层面和二级学院层面。通过将土地、校舍、设备等要素以作价入股的方式，将公办高职院校的某些专业或系部交由行业、企业等社会力量举办，从而组建混合所有制性质的二级学院。
2. 公办高职院校改制为混合所有制院校。办学活力相对薄弱或有生源困难的公办高职院校，参照国有企业的改制办法，由举办方牵头对学校进行资产清算，将其部分股权（1/3）让渡给学校管理者和教师，可以根据职称、教龄、专利等资源确认持股数，使其拥有管理权及收益权，以此为突破口实现办学自主权改革，从而推动办学机制的创新。 “改制”不是改变公办高职院校的所有制，也不是简单的变卖学校资产，其主要目的是将学校的所有权与管理权分离，从而实现投资体制、管理体制和运行机制的转变。
3. 公办高职院校接管弱势民办高职院校。对于经营不善、办学困难或是生源不足的民办高职院校，可以由政府或教育主管部门对其资产进行清查，并责成办学较好的示范性高职院校接管。民办高职院校可以将校舍、设备等资产折合成股份入股公办高职院校。合并之后的混合所有制高职院校，原来的公办主体不变，管理决策权、处置权均不变，民办部分按其折合股份的占比享有一定的管理权，原民办院校的教师与公办院校教师可享有同等待遇。
公办高职院校引入社会资本，主要是从四个层面解决混合难题，一是选择混合的方式，主要包括合作伙伴的选择、出资方式的确定以及产权结构的明晰；二是明确各方的权利义务，主要是合作协议的拟定与公司章程的确立，搭建法律框架；三是具体经营管理运作模式的确立，主要是治理机制、商业模式和运作方式的确立；四是产权合理流动的机制，主要包括产权的转让、退出以及终止等。[①]这种混合形式的操作路径如图1所示。
图1 公办高职院校引入社会资本的操作路径图
2 社会力量举办的高职院校引入国有资本
社会力量举办的高职院校通过自身的优势和途径，吸引国有资本投资共同举办混合所有制高职院校。该模式一般是以“民有为主、公有为辅”的混合所有制。主要有以下两种实现形式：
1. 国有资本直接注资民办高职院校。即政府或教育主管部门对所辖范围内对当地经济贡献度大的特色优质民办高职院校注入国有资本，并享有该院校的一定股份。
2. 民办高职院校托管低效公办高职院校。[②]对办学效率不高的公办高职院校，尤其是部分国有企业举办的学校，教育主管部门可以对其资产进行清查，按就近原则将资产以股份的形式变卖给区域内优质民办高职院校，使之成为产权多元化的混合所有制学校。合并之后，高职院校原来的民办主体不变，管理决策权、处置权均不变，公办部分按其折合股份的占比享有一定的管理权，并保持国有资产的保值增值。
3 不同资本合作投资新办高职院校
公办院校、社会资本、外资等不同资本共同投资新办一所混合所有制高职院校，各方以土地、设备、知识、管理等要素作价入股，参与办学并享受相应的权利。新办的高职院校以国有资本所占比例来区分办学性质，采用全新的治理结构。主要有以下三种实现形式：
1. 地方政府、公办院校和行业企业混合办学。在一些经济发达但尚无高职院校布局的县级市，可以根据产业发展对高技术人才的需求，由政府出资征地、建校舍，吸引市级优质公办高职院校和行业企业参与组建混合所有制高职院校。地方政府以土地、校舍入股，公办高职院校以教师、人才、管理和专利等入股，并可享受原有公办生均拨款，行业企业则以真实的生产设备入股。
2. 地方本科、职业院校和行业企业混合办学。根据区域对高技术人才的需求，由地方本科院校、职业院校和行业企业共同组建混合所有制职业教育集团，开展本科层次的职业教育人才培养。
3. 高职院校与境外职业教育机构开展混合办学。国际化是当前高职院校发展的方向。高职院校可以积极寻求与境外职业教育机构或相关行业、企业开展合作，在境内外以资本、技术、管理等要素参与混合所有制办学，形成一批高水平国际化职业院校。